Estrategias para fortalecer la función directiva pública: Lecciones a partir de algunas experiencias anglosajonas y latinoamericanas

Mercedes Iacoviello (*) 

En los países latinoamericanos, hay un discurso muy instalado acerca de la necesidad de contar con segmentos directivos altamente profesionales y capacitados para encarar la compleja tarea de administrar lo público. Sin embargo, pocos gobiernos de la región han establecido y sostenido políticas de fortalecimiento de la alta dirección, y pocos estudios abordan sistemáticamente esta problemática.

Esta breve nota presenta los principales aprendizajes que surgen de un estudio originalmente encomendado por el Gobierno chileno, en el que se nos pidió identificar aprendizajes, a partir del análisis de experiencias internacionales modelo, para la reforma chilena, como los casos de Nueva Zelanda y Australia. Para enriquecer el análisis, se incluyeron en el estudio algunas experiencias latinoamericanas: el Servicio Profesional de Carrera (SPC) de México, el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP) de Perú y el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG) de Argentina. Sobre la base de los resultados obtenidos en este estudio, reformulamos el trabajo con el fin de establecer lecciones ya no sólo para Chile, sino para la región.

Si bien se trata de seis casos desarrollados en contextos y condiciones bien diversas, se pueden encontrar algunos patrones distintivos para organizar la información relevada.  Los dos casos anglosajones seleccionados son contemporáneos, creados a finales de los años ochenta y similares en términos del contexto de creación y el formato que asume el diseño del sistema. Tanto el sistema neozelandés como el australiano surgieron en el contexto de una crisis macroeconómica internacional, cuando se imponía un diagnóstico de sobredimensionamiento de los aparatos estatales en el mundo desarrollado. Para dicho problema, la solución propuesta fue una drástica descentralización de la gestión de los recursos hacia los responsables de las agencias públicas, bajo el lema de “dejar que los gerentes gerencien”. El objetivo de la profesionalización era mejorar la eficiencia de las organizaciones públicas a partir de la incorporación de principios, prácticas y herramientas vigentes en la gestión empresarial, siguiendo los mandatos de lo que se llamó “nueva gerencia pública”. Este objetivo central se complementa con la búsqueda de una mayor transparencia en la gestión, que deriva en un foco en la gestión de la ética directiva, tal como veremos más adelante.

Con respecto a los casos latinoamericanos, podemos identificar dos perfiles diferenciados, que los agrupan a pares: los casos chileno y mexicano, por un lado, y los casos argentino y peruano, por otro.  Tanto el Sistema de Alta Dirección Pública de Chile como el Servicio Profesional de Carrera de México fueron creados en el año 2003 y presentan un formato que podemos encuadrar dentro de los sistemas de empleo, esto es, la incorporación de directivos se realiza con el fin de cubrir un cargo en particular, atendiendo a competencias genéricas, pero también a competencias técnicas específicas del puesto definidas en el correspondiente perfil. Además, tienen una vocación de amplio alcance: se establecen mecanismos de acceso para una parte importante de los cargos directivos. En ambos casos, el objetivo central de la reforma del servicio civil fue lograr la despolitización de los segmentos directivos con el objeto de proveer legitimidad y transparencia al gobierno (en México con la llegada al poder del PAN después de décadas de dominación del PRI, y en Chile precipitada por un escándalo de corrupción en el Gobierno de Lagos, que puso en la agenda pública un proyecto de concursabilidad de los altos cargos que se estaba gestando desde varios años antes).

Por su parte, los casos argentino y peruano que seleccionamos para el análisis presentan un formato de cuerpos profesionales transversales, es decir, que se incorpora a los directivos a un pool de funcionarios que son asignados a diferentes instituciones en el gobierno nacional (y, eventualmente, subnacional). Este formato es coherente con los objetivos de las reformas, que, en ambos casos, buscaron crear a través del proceso de profesionalización una masa crítica de innovadores para lograr la modernización y el cambio de paradigma en la gestión pública. En el caso del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de Argentina (1984), para encarar la nueva etapa del gobierno democrático recién elegido; en el caso del Cuerpo de Gerentes Públicos de Perú (2008), para promover la profesionalización del segmento directivo en el marco de un paquete más amplio de medidas de modernización del Estado.

A pesar de las diferencias en términos del contexto en el que se insertan, de los objetivos que se plantean y la realidad institucional que pretenden modificar y mejorar se pueden extraer algunas lecciones para la región a partir de las seis experiencias estudiadas:

1. El fortalecimiento del área rectora resulta crucial para el sostenimiento de la reforma. De un modo más evidente en los países desarrollados, pero también en los casos latinoamericanos estudiados, las áreas rectoras retienen el rol de planificación estratégica en materia de políticas de recursos humanos, incluso en casos de extrema descentralización operativa. Un aspecto en el que las áreas rectoras tienen una fuerte incidencia en los países anglosajones estudiados es en el establecimiento y la gestión de un marco ético valorativo para la alta dirección pública. Avanzar en una dirección similar en América Latina permitiría a los países de la región dar un salto cualitativo en los procesos de modernización de los respectivos servicios civiles, al tiempo que daría la posibilidad a las áreas rectoras de fortalecer su rol de planificador estratégico del sistema y de autoridad de control del funcionamiento del mismo.
2. La piedra basal es un sistema transparente y eficiente de reclutamiento y selección. A semejanza de sus homólogos anglosajones, los casos latinoamericanos analizados –aunque México muestra ciertas dificultades– están transitando por la vía del enfoque de competencias. La implantación de este tipo de mecanismos flexibles que trascienden la mera exigencia de credenciales formales en las instancias de selección permite conformar puestos polivalentes y versátiles con capacidad de adaptación a entornos cambiantes y ajustados a la estrategia organizacional. Otra característica transversal a los seis casos es la incorporación de mecanismos para garantizar la imparcialidad y la transparencia en los procesos de reclutamiento y selección. Mientras que la mayoría ha optado por adoptar dispositivos de selección externos para la incorporación de los ocupantes de cargos jerárquicos (Nueva Zelanda, Australia, Chile y Perú), en Argentina se optó por integrar a los miembros del CAG en los procesos de acceso a dicho cuerpo. También con respecto a la garantía de transparencia, en los casos anglosajones y latinoamericanos próximos al modelo de empleo (Chile y México) intervienen órganos colegiados en los procesos de selección con el fin de brindar reaseguros ante la eventual politización y manejo discrecional del servicio civil.
3. El diseño debe considerar el compromiso entre movilidad interna dentro del Estado y movilidad entre el sector público y el sector privado. Es deseable incentivar la entrada de ejecutivos provenientes del ámbito privado con la doble finalidad de atraer a directivos con capacidad de gerenciar y asegurar la renovación de los ocupantes de cargos jerárquicos. Ese es el objetivo claro que plantean los casos de Nueva Zelanda, Chile y México. Sin embargo, es importante tener en cuenta el compromiso entre la deseable permeabilidad entre los mercados laborales público y privado, y los incentivos (y desincentivos) que puede generar la competencia de candidatos externos para quienes han optado por una carrera en el funcionariado público. En el extremo opuesto, los sistemas de cuerpo como el argentino y el peruano buscan la movilidad interinstitucional dentro del propio Estado. El esquema de Australia es interesante, ya que combina en un sistema mixto incorporaciones por un tiempo determinado para puestos específicos y incorporaciones permanentes (sujetas a un buen desempeño) de funcionarios que rotan entre instituciones.
4. La gestión del rendimiento directivo requiere evaluaciones de desempeño amplias e inclusivas. En materia de evaluación, los países anglosajones cuentan con dispositivos abiertos en los que participan diferentes actores relacionados con el desempeño del alto directivo. El caso más extremo es el de Australia, donde se implementan procesos de evaluación de 360 grados, es decir, combinando múltiples fuentes (el propio evaluado, sus colegas, supervisores y colaboradores). Pero también los casos de Chile y Argentina plantean experiencias interesantes de procesos abiertos y participativos para la evaluación de las competencias y los resultados obtenidos en la gestión de los directivos.
5. La formación directiva requiere institucionalización y orientación estratégica para ser efectiva. Una característica a resaltar como buena práctica –más instalada en los casos anglosajones– es la orientación de la formación en función de un marco de competencias. En Latinoamérica, en cambio, las actividades de formación tienden a ser más genéricas y llegan de forma más bien homogénea a segmentos más amplios, en línea con el enfoque generalista de los cuerpos/segmentos directivos. Por ello, una línea de acción valiosa para aquellos sistemas de servicio civil que se encuentren más consolidados, como es el caso de Chile, es comenzar a trabajar el fortalecimiento de las capacidades y las competencias de una forma más desagregada y personalizada, observando los perfiles específicos de los directivos y el desarrollo de su carrera profesional.
6. El pago variable es opcional, pero la competitividad salarial no es negociable. Los países anglosajones analizados incorporan componentes variables en los salarios de los altos directivos con el fin de incentivar la mejora del desempeño. Chile es el país que más ha avanzado hacia la flexibilización salarial y su par peruano lo ha hecho en el plano formal. Este formato requiere de un afilado sistema de seguimiento del desempeño, por lo que su aplicación no es recomendable en etapas fundacionales de un sistema de alta dirección pública. Sin embargo, a lo que ninguno de los seis casos analizados se resigna es a la búsqueda de la competitividad salarial, aun bajo esquemas tradicionales de pago, con montos fijos asociados a las responsabilidades implícitas al cargo.

Todos los países incluidos en el estudio siguen afrontando el desafío de lograr mayores niveles de profesionalización de los segmentos directivos en el sector público. A pesar de los diversos enfoques y estrategias desarrollados en los seis casos analizados, del análisis surgen una serie de buenas prácticas que pueden ayudar a enriquecer mutuamente las iniciativas de los distintos países: el fortalecimiento del área rectora, la definición de un marco ético valorativo que oriente la función pública y la articulación e integración de las prácticas de gestión de las personas en un sistema estratégico. El formato de los sistemas se ajusta al contexto en cada caso, pero en todos existe un fuerte énfasis en la selección transparente, la orientación de la formación y la evaluación en función de un marco de competencias, al tiempo que comparten la preocupación por lograr la competitividad de las remuneraciones para garantizar la atracción y retención de los directivos.

Las reformas que apuntan a la profesionalización de los segmentos directivos públicos van incorporando paulatinamente componentes idiosincráticos con el objeto de de adecuarse a la realidad de referencia y, consecuentemente, dar cumplimiento a sus fines originarios. Resulta oportuno entonces indagar sobre las buenas prácticas adoptadas por otros países a los efectos de evaluar la pertinencia y adaptabilidad de tales iniciativas a los escenarios nacionales y, de ese modo, seguir impulsando reformas institucionales orientadas a fortalecer los segmentos directivos en los estados latinoamericanos.  

(*) Es profesora de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés y es integrante del Grupo de Investigación en Liderazgo e Innovación en la Gestión Pública (GLIGP) del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP) de ESADE.